L’Autore esamina il fenomeno delle crisi sistemiche e/o crisi di mercato e propone una de­finizione della fattispecie rilevante.

Questo fenomeno, tipico dei mercati fortemente integrati tra loro, assume rilevanza anche nella di­sciplina antitrust, ma è soprattutto trattato nella disciplina delle crisi bancarie, nell’ottica di un early intervention al fine di evitare il contagio nel mercato.

L’Autore, rilevata la mancata trattazione del fenomeno nel Codice della crisi d’impresa, propone una ricostruzione interpretativa che consenta di dare rilevanza giuridica alle crisi sistemiche, con riflessi immediati sui doveri degli amministratori, sulla possibilità di diagnosi precoce e sui riflessi di detta crisi nei piani di risanamento.

(Lo scritto è destinato agli Studi in memoria del Prof. Michele Sandulli.)

SOMMARIO:

1. Definizione di crisi di mercato e crisi sistemica - 2. Area geografica, tempo, durata, modalità di propagazione. L’effetto “domino” o crisi per contagio - 3. Elementi di valutazione della crisi sistemica come crisi prospettica - 4. Interrelazioni fra procedure concorsuali e mercato - 4.1. (Segue): l’esenzione OPA nelle operazioni di salvataggio - 5. Crisi di impresa e disciplina antitrust. Le operazioni di concentrazione - 5.1. (Segue): ambito UE. La failing firm defence - 5.2. (Segue): l’esperienza italiana. L’intervento ad hoc del legislatore - 5.3. Il c.d. cartello difensivo - 5.4. Recenti casi italiani - 6. I sistemi di prevenzione nella disciplina delle crisi bancarie - 6.1. Il rischio di crisi sistemica nel bail-in - 7. Gli strumenti di prevenzione di crisi sistemiche sono configurabili in mercati fortemente normati - 7.1. (Segue): non nel mercato libero - 8. Il processo di armonizzazione comunitario della legislazione sulla crisi dell’impresa - 8.1. Gli strumenti di early warning e di intervento precoce del Codice della crisi: limitata portata in caso di crisi sistemiche - 9. Rilevanza giuridica della crisi sistemica nella configurazione della nuova fattispecie della c.d. crisi prospettica - 10. Altre ipotesi di rilevanza giuridica della fattispecie: responsabilità degli amministratori e piani di risanamento - NOTE

1. Definizione di crisi di mercato e crisi sistemica

Nessuno dubita della circostanza che le imprese operino in mercati strettamente connessi e che questa connessione – che può arrivare a vera e propria integrazione del mercato – fa sì che eventi positivi o negativi che siano, insorti in una determinata frazione possano ben presto propagarsi, per effetto delle interconnessioni esistenti, in altri ambiti. Così, la diffusione di una crisi attraverso la “rete” del mercato può generare la tipica crisi sistemica, ove la rilevanza è data dall’evento nel suo complesso, intensità e latitudine, più che dalle vicende delle singole imprese coinvolte. Ciononostante, manca una individuazione del concetto giuridico di crisi sistemica e appare necessario verificare come questo evento occorso e ricorrente sia affrontato in punto di disciplina. Una definizione giuridica di crisi sistemica deve partire da una considerazione alquanto ovvia: il suo stesso porsi fa riferimento ad una crisi che non riguarda solo e soltanto una impresa insolvente [1], ma una serie di imprese che operano nello stesso settore, non necessariamente in rapporti di affari tra loro; sicché già appare evidente che l’insolvenza dell’una non è causa diretta dell’insolvenza dell’altra, pur determinandosi la crisi di più imprese che operano nello stesso settore economico. In tali evenienze la crisi, sebbene debba avere poi come referente materiale e finale la singola impresa, non si manifesta come evento la cui connotazione è tratta dal microcosmo (anche giuridico) della singola impresa, bensì si pone come modo di essere in una determinata area geografica e in un determinato tempo, di un determinato settore, se non del mercato in generale. In sintesi, essa crisi riguarda il mercato in cui l’impresa opera, o addirittura più in generale l’intero settore economico di riferimento [2]. Sotto diverso profilo, è da precisare se le locuzioni crisi di mercato e crisi sistemica siano o meno di eguale contenuto: sicuramente una crisi “sistemica” ha una latitudine temporale, geografica, dimensionale che in nulla differisce da una possibile definizione di crisi di mercato, il termine “sistemico” nell’ambito di questa identità allude alle modalità di propagazione della crisi e alle ragioni di codeste modalità. Il [continua ..]

2. Area geografica, tempo, durata, modalità di propagazione. L’effetto “domino” o crisi per contagio

Una crisi sistemica è anche crisi di mercato, logico allora porre in evidenza in prima battuta l’elemento geografico: la crisi può investire un’area geografica, indipendentemente dai singoli settori toccati, sembrando allora evidente la possibile emer­sione di ulteriori fattori generatori di crisi quali la condizione politica di un’area, o sociale o legata a eventi naturali. Altro elemento è il fattore tempo, la durata delle crisi sistemiche: esse sono legate al fattore tempo che non esprime l’arco temporale per ristrutturare questa o quella impresa, ma la durata della crisi complessivamente intesa [4], ciò che il suo termine può indurre il risanamento delle imprese coinvolte. Si vuole qui dire che il “risanamento” della singola impresa può essere influenzato – non solo dallo strumentario offerto dall’impresa stessa – ma dalla durata della crisi di mercato [5]. Quanto al settore che può essere coinvolto, la crisi di un mercato può essere “generalizzata”, nel senso cioè che essa procede in orizzontale e permea inesorabil­mente un singolo comparto: la storia economica è costellata di tal genere di accadimenti; automotive, trasporto aereo, costruzioni, ecc. Ovvero, la crisi di un mercato può essere indotta dall’insolvenza di uno o più grandi operatori che ingenerano a cascata l’insolvenza di altri, variamente connessi a tali operatori (il c.d. “indotto” o anche la filiera che contraddistingue quel singolo mercato) o perché tutti operano in un mercato fortemente integrato. Trattasi del classico “effetto domino” o della c.d. “crisi per contagio”, più propriamente an­ch’esse vanno annoverate nella categoria delle crisi sistemiche [6]. È evidente che tale ultima tipologia può essere la causa di una successiva e più generalizzata crisi di mercato, ovvero la conseguenza di una crisi di mercato che comincia a delinearsi, di tal ché una “crisi per contagio” ha un effetto di accelerazione e propagazione (spill over) all’intero mercato. Infine, è da chiedersi perché una crisi può generalizzarsi in un comparto economico e perché può determinarsi una crisi “a effetto domino”. L’evidente [continua ..]

3. Elementi di valutazione della crisi sistemica come crisi prospettica

Epperò ulteriori elementi di valutazione devono essere presi in considerazione. Nella “usuale” crisi di impresa – riferibile cioè alle vicende del singolo imprenditore – i segni di una crisi sono individuabili ab esterno e in base a diagnosi legate a eventi tipici: quale l’impossibilità definitiva di far fronte con regolarità alle proprie obbligazioni (art. 5.2 L. Fall.; art. 2.1, lett b), Codice della crisi d’impresa, per brevità, Cod. C.I.) e altri episodi sintomatici. Se invece lo sguardo è rivolto al comparto in cui l’impresa opera, per rilevare la imminente crisi di esso comparto – e per conseguenza – quella parimenti probabile della singola impresa, appare evidente la possibilità di cogliere anzitutto segnali esteriori di crisi di mercato che si manifestano obbiettivamente e non sono condizionati da atteggiamenti o manovre di singoli imprenditori, volti a mascherare la crisi. È evidente infatti la possibilità per l’imprenditore di celare la crisi della singola impresa, non invece la possibilità di celare quella di un intero settore. Dunque la crisi di mercato, o meglio se la crisi investe un mercato, essa è obbiettivamente rilevabile, al di là di comportamenti opportunistici di singole imprese. Ma dal mercato nel suo concreto ed articolato porsi è possibile trarre una congerie di dati ed è possibile condurre approfondite analisi anche prospettiche proprio per la ricchezza di dati apprensibili. Dunque il mercato è analizzabile con visione prospettica, sicché anche una diagnosi può essere precoce potendosi assumere elementi che evidenzino non una crisi di mercato o sistemica attuale, ma indicatori di una crisi prossima, prospettica appunto. Tirando le fila del discorso sin qui condotto, può dunque ritenersi che la crisi sistemica è quella che involge un comparto economico, quindi causa esterna dell’in­solvenza di una singola impresa, obbiettivamente rilevabile, con diagnosi precoce. In mercati fortemente integrati, la crisi sistemica può essere indotta dalla crisi di un singolo imprenditore che innesca un “effetto domino” nel propagarsi della crisi.

4. Interrelazioni fra procedure concorsuali e mercato

Da sempre le discipline delle procedure concorsuali (qui in ampia accezione, intendendosi far riferimento anche alle fattispecie legislativamente previste per soluzioni di gestione non concorsuale delle crisi) hanno, come ovvio, ad oggetto a) la crisi, b) dell’impresa. È uno schema nel quale l’uno elemento è in funzione del­l’altro, in una visione – diremo – atomistica: trattasi di un evento inerente al “mi­cro­cosmo” giuridico riferito al soggetto debitore destinatario delle norme. La sfera di azione del dettato legislativo si amplia poi in una duplice direzione, da un lato, verso i terzi aventi causa dall’imprenditore e nella cui sfera giuridica e patrimoniale la crisi ha un evidente riflesso, sia per la tutela del credito maturato, sia – eventualmente – per disciplinare adeguatamente la sorte dei contratti (o altri rapporti giuridici) pendenti. Da altro lato, vi è il coinvolgimento dell’interesse pubblico in sé alla disciplina delle crisi. Sotto tale profilo il discorso è ovviamente ben più articolato: in prima battuta l’interesse pubblico – si diceva – è immanente al fenomeno; esso poi variamente si manifesta in funzione delle caratteristiche soggettive dell’impresa insolvente, delle sue dimensioni e del mercato in cui opera. In ordine alle caratteristiche “soggettive” dell’impresa insolvente, si pensi alle varie procedure di liquidazione coatta amministrativa o di gestioni coattive previste per le società cooperative, le società fiduciarie. Quanto all’aspetto dimensionale della singola impresa o della sua articolazione in gruppo, il richiamo è all’am­ministrazio­ne straordinaria delle grandi imprese insolventi (D.Lgs. 8 luglio 1999, n. 270) e alla c.d. legge Marzano (D.L. 23 dicembre 2003, n. 347), o ancora a leggi di contenuto specifico per determinate imprese [7]. Infine, il riferimento al mercato (che poi si combina, a sua volta, con i requisiti “soggettivi” dell’impresa insolvente) richiama le discipline per le crisi di banche, di altri intermediari finanziari e società finanziarie, di imprese di assicurazione. La connessione di queste procedure con il mercato finanziario è duplice: disciplina che ha a riguardo (anche) gli interessi dei soggetti che convergono in quel [continua ..]

4.1. (Segue): l’esenzione OPA nelle operazioni di salvataggio

Una parziale differente prospettiva – sempre in un ambito di stretta connessione tra mercato e impresa in crisi – è rilevabile laddove, questa volta, è la crisi in sé del­l’impresa che postula per il suo superamento, la disapplicazione di disposizioni o l’affievolimento di norme di disciplina di (o di un) mercato. Non è qui l’obbiettivo la tutela del mercato nell’ambito di una crisi d’impresa, bensì l’obbiettivo è il superamento della crisi che comunque potrà comportare, di riflesso, benefici per il singolo settore cui si riferisce o per il mercato generale. Paradigmatica è l’esenzione dall’OPA obbligatoria in caso di acquisti oltre “soglia” di azioni di società in crisi (art. 106.5, lett. a), TUF), quando l’operazione sia diretta al risanamento dell’impre­sa stessa [8].

5. Crisi di impresa e disciplina antitrust. Le operazioni di concentrazione

Più articolato è invece lo sviluppo della tematica nella disciplina antitrust. a) Laddove vi è una situazione di crisi del “mercato”, naturaliter la concorrenza tende ad essere limitata dagli imprenditori, il che collide con la disciplina. Ed infatti, in uno scenario concorrenziale è fisiologico che le imprese inefficienti siano destinate, quanto meno nel lungo periodo, ad uscire dal mercato [9]. b) Da altro lato, tuttavia la conservazione di una impresa in crisi può rappresentare – per dimensioni dell’im­presa stessa, per implicazioni sistemiche sull’indotto, ecc. – una necessità per preservare la dinamica dell’offerta in un determinato settore. Non è affatto scontato infatti che l’uscita di scena dell’imprenditore inefficiente risponda sempre all’interes­se generale, in quanto alla dissoluzione dell’impresa può corrispondere la perdita, potenzialmente irreversibile, di un certo patrimonio produttivo [10]. In questo contesto, la concentrazione tra imprese può costituire un utile strumento per evitare e per proteggere l’integrità di un’impresa, la cui esistenza – in ottica antitrust – si ritiene necessaria per garantire la varietà delle condizioni di offerta. Sul versante delle operazioni di concentrazione, non sono mancati autori che si sono mostrati favorevoli ad un allentamento del rigore della disciplina legale, soprattutto quando la crisi coinvolga imprese finanziarie e vi sia il rischio di una trasmissione anche orizzontale degli effetti della stessa [11]. Tradizionalmente, del resto, la dottrina considera la maggior parte delle concentrazioni come strumenti idealmente volti ad incrementare la dinamica concorrenziale [12]. Il che giustificherebbe la disciplina in generale meno severa (rispetto alle intese e agli abusi di posizione dominante) generalmente riservata a tali operazioni nella normativa antitrust [13]. La legislazione europea e italiana non contiene disposizioni specifiche sul punto. Nella prassi delle Autorità, sia europea che nazionale, l’esistenza di una crisi (individuale e/o di sistema) è certamente valutata come uno degli elementi che concorrono alla decisione di autorizzare o meno l’operazione di concentrazione. Al di là di poche e ben circoscritte eccezioni, [continua ..]

5.1. (Segue): ambito UE. La failing firm defence

Come è noto, la materia è disciplinata dal Regolamento comunitario sulle concentrazioni di imprese (20 gennaio 2004 [14], n. 139), cui si affiancano le comunicazioni adottate dalla Commissione sulla valutazione delle concentrazioni orizzontali [15] e non orizzontali [16], dove vengono chiariti i criteri fondamentali utilizzati dalla Commissione stessa ai fini dell’analisi e della valutazione delle concentrazioni di dimensione comunitaria [17]. In linea generale, la compatibilità di una concentrazione rispetto al mercato comune è valutata [18] secondo i parametri di cui all’art. 2 del Regolamento, ove non si fa alcuno specifico riferimento alla situazione di crisi (del­l’impresa e/o del mercato) quale motivo di esenzione dell’operazione dal controllo, secondo i canoni ordinari. Nella prassi, però, si è registrata l’applicazione della c.d. failing firm defense [19], una esimente importata dall’esperienza statunitense [20] e fondata sulla circostanza che l’impresa della quale viene acquisito il controllo si trova in una situazione di crisi irreversibile [21]. I requisiti che, nella elaborazione comunitaria, sono stati ritenuti necessari per autorizzare sotto tale titolo una concentrazione che sarebbe altrimenti da vietare sono: a) in mancanza della concentrazione, l’impresa acquisenda uscirebbe in tempi brevi dal mercato [22]; b) non esistono possibilità alternative, che siano meno restrittive della concorrenza; c) in ogni caso, le quote di mercato dell’impresa in crisi passerebbero all’acquirente [23]. Come si vede, si tratta di circostanze particolarmente stringenti, la cui dimostrazione grava sulle imprese interessate. Ciò fermo restando che, ove l’onere della pro­va non sia soddisfatto, lo stato di crisi potrà essere comunque valutato nel più generale quadro degli elementi utilizzati nell’esame dell’operazione [24]. Si tende ad escludere, in ogni caso, la possibilità di applicare, nell’esame della failing firm defence (ma, più in generale, nell’esecuzione del test SIEC), parametri più morbidi in considerazione dell’eventuale recessione/crisi complessiva del mercato, ritenendo che tale circostanza non debba incidere a priori sul complesso delle [continua ..]

5.2. (Segue): l’esperienza italiana. L’intervento ad hoc del legislatore

Analogamente alla regolazione europea, la normativa italiana non prevede alcuna specifica deroga – in riferimento alle operazioni di concentrazione – in presenza di una crisi di impresa. L’art. 25 della legge Antitrust, tuttavia, dispone la possibilità per il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Industria, di «[...] eccezionalmente autorizzare, per rilevanti interessi generali dell’economia nazionale nell’ambi­to dell’integrazione europea, operazioni di concentrazione vietate ai sensi dell’artico­lo 6, sempreché esse non comportino la eliminazione della concorrenza dal mercato o restrizioni alla concorrenza non strettamente giustificate dagli interessi generali predetti [...]». È ragionevole ritenere che tra questi “rilevanti interessi generali” si possano comprendere anche situazioni di singole imprese o segmenti di mercato in crisi [26]. Non risulta, però, che l’art. 25 sia mai stato utilizzato in quanto, lo si vedrà a breve, nei casi più critici il legislatore ha preferito intervenire direttamente [27]. La posizione iniziale dell’AGCM è stata di ritenere inapplicabile in Italia la failing firm defense, in assenza di una specifica disposizione legislativa [28]. La posizione di chiusura è stata rapidamente rivista e già nel 1993, in anticipo sul caso Kali & Salz, l’Autorità riteneva ammissibile nel panorama italiano la figura elaborata dalla dottrina statunitense [29]. Successivamente, l’AGCM si è allineata sulle posizioni nel frattempo maturate in ambito europeo, fino a considerare la failing firm defence pienamente utilizzabile anche nelle questioni domestiche [30]. Di fatto, però, la failing firm defence è stata invocata in un numero esiguo di casi e mai accolta dall’Auto­rità. Parte della dottrina [31] ha indicato le ragioni di tale fenomeno in due circostanze: a) il test di dominanza previsto della normativa antitrust italiana (art. 6 legge Antitrust) [32] è più blando del SIEC, dunque le operazioni che potenzialmente oltrepassano la soglia del divieto sono limitate; b) anche nei casi in cui non ha ritenuto accoglibile la failing firm defence, l’AGCM ha comunque autorizzato la [continua ..]

5.3. Il c.d. cartello difensivo

In presenza di fenomeni di recessione economica, accade sovente che le imprese operanti in un determinato settore assumano delle intese anticoncorrenziali volte al­la salvaguardia della rispettiva quota di mercato. Si tratta del c.d. cartello difensivo (o cartello di crisi), figura ben conosciuta nel diritto antitrust statunitense [40]. L’am­missibilità teorica di una simile operazione – che apparirebbe prima facie contraria a (qualsiasi) normativa sulla concorrenza – si è storicamente giustificata sul presupposto che «l’antistrust è un lusso che nessun paese può permettersi in tempi di crisi» [41]. In altri termini, l’esigenza di proteggere le imprese comporterebbe una sorta di fisiologico arretramento del diritto antitrust, poiché la crisi giustificherebbe i pla­yer del mercato ad assumere comportamenti anticoncorrenziali. Nell’esperienza europea, la questione non è stata affrontata in modo completo fino alla grande crisi del 2008, che costituisce la prima significativa recessione dal dopoguerra in poi. Fino ad allora, si era formata una linea di azione non completamente ostile ai cartelli difensivi, che in alcuni casi erano stati ritenuti ammissibili dalla Commissione europea, purché fossero finalizzati ad una generale ristrutturazione del settore [42] e comunque non contenessero accordi di price fixing [43]. Il clima di emergenza prodottosi durante la crisi dello scorso decennio, tuttavia, ha reso necessario un generale ripensamento dell’applicazione della normativa antitrust, in primo luogo perché alcuni Stati mem­bri hanno varato una politica interventista nell’economia, volta in particolar modo al salvataggio delle banche in difficoltà. La Commissione, in questi casi, ha ritenuto legittimi tali interventi – veri e propri aiuti di Stato – sul presupposto che la gravità della crisi giustificava massicce operazioni di sostegno, onde scongiurare il rischio che la difficoltà delle banche si trasformasse in difficoltà delle imprese di reperire ri­sorse finanziarie e, dunque, contagiasse l’economia reale. Tutto ciò, comunque, purché gli apporti di capitale alle banche non si traducessero in effetti distorsivi per la concorrenza [44]. Questo trend inaugurato nel settore [continua ..]

5.4. Recenti casi italiani

L’Autorità nazionale ha recepito pienamente le indicazioni provenienti dalla Com­missione, sviluppando un orientamento contrario ai cartelli di crisi. Tale posizione è stata efficacemente sintetizzata nel 2014 dall’allora Presidente del­l’AGCM Pitruzzella [51], il quale ha affermato che la materia antitrust «torna prepotentemente d’attualità a causa della crisi, che produce una maggiore tendenza al protezionismo. Il che è un male, perché solo con la concorrenza sana è possibile avere innovazione. In tempi di crisi ci possono essere tendenze da parte degli operatori a creare cartelli che tengono alti i prezzi artificialmente. Questo nuoce allo sviluppo economico ed è dannoso per i consumatori». Nelle sue pronunce, dunque, l’AGCM non ha mai ritenuto una crisi quale elemento sufficiente a giustificare l’intesa. Una delle ultime applicazioni è il caso del c.d. cartello del cemento, dove l’antitrust ha multato per complessivi 184 milioni di euro i maggiori produttori italiani di cemento, colpevoli di aver dato vita, tra il 2011 e il 2016, di un’intesa volta a coordinare i prezzi e salvaguardare le rispettive quote di mercato [52]. Nella propria motivazione, l’Autorità esclude decisamente che la crisi del mercato possa ex se giustificare un’in­tesa illegittima, ritenendo tuttavia che dello stato di recessione si debba tenere conto al momento di quantificazione della sanzione [53]. Analoga posizione è stata confermata in un caso ancora più recente e di maggiori dimensioni economiche. Si fa riferimento alla maxi-sanzione (678 milioni di euro) irrogata alle finanziarie operanti nel settore automobilistico [54], dove l’Autorità ha affermato che «[...] la situazione economica del settore automobilistico, e in particolare alla crisi che ha investito il settore negli anni interessati dall’infrazione, come risulta dalle informazioni pubblicamente accessibili relative alle immatricolazioni auto. La peculiarità di tale situazione concorrenziale non appare ragione valida per giustificare forme di concertazione tra le Parti e non è sufficiente ad escludere l’applicazione dell’art. 101 TFUE, come riconosciuto dalla giurisprudenza consolidata; tuttavia ciò non esclude che l’Autorità possa tenerne [continua ..]

6. I sistemi di prevenzione nella disciplina delle crisi bancarie

Discorso ulteriore è poi individuare quale dei connotati assumano rilevanza, dispieghino effetti sulla legislazione positiva: sicuramente il convincimento che una diagnosi precoce e l’intervento precoce sono riferibili al tema, proprio (per quanto si è detto ai parr. 2, 3) per il concreto porsi delle crisi sistemiche e della possibilità di misurarne in anticipo l’insorgenza e il livello di intensità. La fattispecie in sé come possibile oggetto di disciplina è confinata invece nella legislazione dei mercati finanziari. Infatti, il sistema legislativo sulle insolvenze bancarie ha tra i suoi obiettivi il prevenire singole crisi delle istituzioni finanziarie così come prevenire, evitare o risolvere un eventuale contagio dell’insolvenza di una o più banche. Si illustrano qui di seguito i tratti essenziali, utili allo sviluppo del presente lavoro, tralasciando altri elementi della complessa architettura che caratterizza il mercato finanziario. L’ovvio assunto è che una crisi certo non insorge all’improvviso, cosicché potendo intervenire il legislatore sulle modalità di svolgimento dell’attività dell’impre­sa nei mercati finanziari, gli strumenti sono più d’uno e ispirati (per la parte che qui interessa) alla duplice prevenzione della crisi singola e, se inarrestabile, degli effetti di spill over e di contagio che da detta crisi possano derivare e che può portare sino al fallimento del mercato [57]. La Direttiva sulle crisi bancarie 2014/59/UE (BRRD) ha trovato piena applicazione interna a partire dal D.Lgs. n. 180/2015 [58] disponendosi, per la prevenzione della crisi, una adeguata fase preparatoria delle banche con la predisposizione dei piani di risanamento (recovery plan) in “tempi normali” (artt. 69-quater ss. TUB). Con essi le singole banche, aggiornando annualmente, indicano le misure che sono in grado di adottare in condizioni avverse. Ai recovery plan fanno riscontro i piani di risoluzione (resolution plan) (artt. 7, 8, 102, D.Lgs. n. 180/2015) predisposti invece dalle Autorità nazionali (e anch’essi periodicamente aggiornati) per l’ipotesi di crisi irreversibile e per individuare le misure da adottare in caso di assoggettamento dell’intermediario finanziario a risoluzione o a liquidazione coatta amministrativa. In una [continua ..]

6.1. Il rischio di crisi sistemica nel bail-in

Deve poi darsi conto della ulteriore rilevanza della crisi sistemica, nell’ambito della procedura di risoluzione bancaria e in sede di applicazione della misura del bail-in (art. 39.1, lett. d), D.Lgs. n. 180/2015 [62]. L’imputazione delle perdite a carico di più aventi causa dalla banca in risoluzione – a cominciare in progressione dagli azionisti, obbligazionisti subordinati, creditori sociali chirografari e altri bond holder – è variamente modulata (artt. 49 ss., D.Lgs. n. 180/2015) per il riequilibrio patrimoniale in funzione del risanamento (art. 48.1, lett. a), D.Lgs. n. 180/2015) o della cessione dell’azienda bancaria (lett. b). Senonché sono previste in via facoltativa limitazioni e/o esenzioni dal cut-off per talune categorie di creditori, al fine di evitare un “contagio” pregiudizievole per il funzionamento dei mercati e delle infrastrutture con gravi effetti sull’economia del mercato interno o dell’Unione (art. 49.2, lett. b, ii). Il perimetro della esenzione del bail-in a fronte del rischio di crisi sistemiche è stato ulteriormente articolato dal Regolamento n. 2016/860/CE, qualora vi sia il “rischio intrinseco” che da tali (comunque e sempre) drastiche misure di imputazione delle perdite ai creditori, possano derivare il rischio di contagio “diretto” o “indiretto” del mercato secondo le fattispecie individuate nel Regolamento stesso. Così da determinare nel contagio “diretto” il rischio di insolvenze a catena delle controparti tecniche della banca in risoluzione (art. 3.1) e, di conseguenza, delle loro controparti; nel contagio “indiretto”, consistente nella perdita di fiducia da parte del mercato, degli azionisti o degli stessi depositanti e quindi, «una grave perturbazione del sistema finanziario potenzialmente in grado di compromettere l’economia reale» (art. 3.2). Poiché l’applicazione delle esclusioni facoltative dal bail-in per taluni creditori è l’eccezione rispetto al sistema della sopportazione concorsuale delle perdite, il Regolamento citato indica analiticamente quali debbano essere i contenuti delle valutazioni per individuare i rischi di contagio di mercato che possano derivare dall’ap­plicazione della misura ablatoria del bail-in. E così per i casi di [continua ..]

7. Gli strumenti di prevenzione di crisi sistemiche sono configurabili in mercati fortemente normati

In questi casi, da un lato il rischio di contagio è elevato, con connesso avvio di una crisi sistemica, ma da altro lato sono previsti strumenti giuridici incisivi di intervento in quanto siamo in presenza di un mercato fortemente integrato: integrato in senso economico per la tipologia di attività, l’intermediazione finanziaria, che ontologicamente esige una forte connessione tra operatori; integrato in senso giuridico, perché il mercato finanziario è strutturalmente caratterizzato da articolata disciplina domestica e transnazionale. Nel tempo presente non è infatti configurabile un mercato finanziario che non poggi su un articolato disciplinare caratterizzato anche da authority del settore con poteri variamente cogenti. Se tali caratteristiche del mercato finanziario consentono una legislazione nazionale e internazionale con strumenti assai incisivi (altro discorso è l’efficacia) [63] che operano in profondità all’interno dell’impresa finanziaria, sia sulla composizione pa­trimoniale sia sulla struttura organizzativa e (in parte) sull’attività d’impresa, d’altro canto costituiscono il limite operativo di tali strumenti.

7.1. (Segue): non nel mercato libero

La disciplina sopra esposta può essere pensata e adottata in un mercato fortemente normato, quale quello finanziario, così da costituirne un tratto essenziale (l’integra­zione giuridica quale caratteristica del mercato finanziario). Di contro, è bene sottolineare che, mancando nel mercato libero quel connotato di mercato fortemente normato – esclusivamente pensabile come eccezione a un prin­cipio di libertà di intrapresa – è evidente che non sono sussumibili tout-court gli istituti giuridici colà predisposti. Nel contesto del mercato generale infatti non sono dati, allo stato attuale della legislazione di diritto della crisi d’impresa, soluzioni nel senso di prevenzione di crisi sistemiche. Come ovvio, gli strumenti di allerta e di c.d. early intervention riguardano le singole imprese, ma già tale impostazione – di recente formazione, se si esclude la Francia [64] ove già da oltre vent’anni vi è una disciplina di intervento precoce – costituisce un notevole progresso rispetto a schemi passati.

8. Il processo di armonizzazione comunitario della legislazione sulla crisi dell’impresa

La crisi dell’ultimo decennio e le severe conseguenze sistemiche ad essa connesse ha comportato per l’Unione Europea l’accelerazione del processo di armonizzazione delle discipline della crisi d’impresa [65] ed in particolare l’adozione di [66] strumenti di gestione preventiva e capaci di consentirne l’emersione tempestiva, in vista del risanamento dell’impresa, costituendo la diagnosi precoce un fattore di successo della gestione della crisi [67]. In tale quadro, è abbandonata da tempo la visione dell’insolvenza come evento contiguo all’illiceità, di fronte a mercati connessi tra loro, a cicli economici ravvicinati, la crisi è tendenzialmente ricondotta nell’alveo della fisiologia d’impresa, quasi ad assurgere a possibile, e non più eccezionale, evento estintivo dell’impresa stessa [68]. Tale prospettiva di matrice preventiva, votata alla gestione precoce dell’insol­venza e al perseguimento di obiettivi di stabilità sistemica, economica e occupazionale [69], trova ampia descrizione nella Raccomandazione n. 2014/136/UE della Com­missione europea e del Consiglio [70]. Una gestione risolutiva efficiente della crisi e il salvataggio (ove possibile) dei valori produttivi, necessita a monte una gestione pre­ventiva ed efficace della sofferenza; ciò non solo a vantaggio delle ragioni creditorie quanto anche della proprietà aziendale e, più in generale, degli investitori [71]. I criteri programmatici suindicati costituiscono il filo conduttore (e la matrice comune) di tutta la produzione europea, normativa e regolamentare, in materia di crisi d’impresa dell’ultimo quinquennio [72], ivi compresa la nuova Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 novembre 2016 359, per l’ar­monizzazione delle normative nazionali in materia di gestione preventiva dell’insol­venza e di ristrutturazione precoce delle imprese [73]; è un ulteriore passo avanti dell’Unionr Europea [74] in materia di gestione preventiva efficiente (della crisi) e di salvataggio dell’impresa produttiva [75]. Attraverso l’emanazione di norme europee, l’Unione si prefigge infatti l’istitu­zione di un sistema comune ed efficiente, incentrato sull’intervento precoce e risolutivo [continua ..]

8.1. Gli strumenti di early warning e di intervento precoce del Codice della crisi: limitata portata in caso di crisi sistemiche

Nel Codice della crisi d’impresa (anche “Cod. C.I.”) di cui al D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14 è previsto un sistema di diagnosi precoce che si articola in un “dovere” organizzativo a carico della società (artt. 3 e 14) con immediato riflesso sul diritto societario (artt. 3, 375 – per gli argomenti che qui si rilevano – 381, Codice della crisi, che modificano gli artt. 2086, 2119, 2257, 2380-bis, 2409-novies, 2475, 2476, 2486, 2477, 2545-sexiesdecies, c.c.). L’obbligo degli organi societari di motivare e (far) attestare l’eventuale scostamento in negativo da prefissati indici di redditività e di continuità aziendale (art. 14 ult. c.). E dall’altra parte, la segnalazione degli andamenti negativi della singola impresa, da parte di soggetti terzi “titolati” (art. 15). Il sistema del Codice della crisi d’impresa utilizza gli strumenti della diagnosi precoce e dell’intervento precoce a diversi livelli: a) da un lato l’assetto organizzativo, amministrativo e contabile dell’impresa deve essere idoneo (inter alia) a rilevare tempestivamente la crisi dell’impresa o la perdita della continuità aziendale (art. 2086, 2° comma, c.c., novellato dal Codice della crisi all’art. 375); aa) di talché, l’approntamento di tale assetto (sembra) essere più che un presupposto un dovere (senza sanzioni dirette) per l’accesso alle procedure di regolazione della crisi o dell’insolvenza (art. 3, Cod. C.I.), ferma comunque la responsabilità sociale per gli amministratori inadempienti in caso di dissesto; b) dall’altro lato è posto a carico degli organi di controllo societario l’obbligo di monitoraggio della idoneità del sistema di rilevazione della crisi; c) sul piano dell’allerta precoce, fermo il dovere autonomo dell’amministratori di attivarsi senza indugio per il ricorso alle procedure di regolazione della crisi, gli organi di controllo della società sono tenuti alla tempestiva segnalazione “difondati indizi di crisi” (art. 14.1 Cod. C.I.); cc) ai quali si aggiungono le segnalazioni dovute da soggetti titolati (“creditori pubblici qualificati” secondo il lessico del Cod. C.I. art. 15, vale a dire Agenzia delle Entrate, agente della riscossione e INPS) per rilevanti mancati pagamenti da parte della singola [continua ..]

9. Rilevanza giuridica della crisi sistemica nella configurazione della nuova fattispecie della c.d. crisi prospettica

La considerazione giuridica, tuttavia, della fattispecie-crisi di mercato e in particolare della fattispecie-crisi sistemica, non può essere omessa, ma anzi assume elementi di rilevanza. Come si è detto in apertura, la crisi del mercato, la crisi sistemica sono fattori esterni [100] all’impresa che ben presto la coinvolgono. I sistemi di allerta predisposti dal Codice della crisi d’impresa, appena esaminati, riguardano la vicenda della singola impresa, sicché non potrebbero svolgere alcuna funzione di allerta di una crisi sistemica, rilevandosi tali strumenti del tutto inidonei poiché posti a valle del fenomeno e cioè presso l’impresa, che è invece la destinataria finale di una crisi che si è già determinata a un livello generale. Ciò posto, è necessario allora interrogarsi se un concetto di crisi sistemica può avere rilevanza giuridica e su tale profilo, diremo generale si è già risposto affermativamente. La ulteriore domanda nell’ambito del diritto concorsuale è se una crisi sistemica in atto possa giustificare l’attivazione delle procedure di allerta e composizione precoce (Titolo II, Capi I-III) previsti dal Codice della crisi d’impresa. La risposta è agevolmente negativa in quanto i sistemi di allerta e prevenzione sono attivabili per la singola impresa quando dalla singola impresa sono rilevabili i fatti sintomatici idonei attivarne il processo. Deve allora chiedersi se esistono ulteriori profili di rilevanza della fattispecie crisi sistemica che operano in altri ambiti. Una apertura alla rilevanza delle crisi sistemiche in sede di interventi precoci, può essere possibile in via interpretativa e soprattutto sotto il profilo funzionale della parte di disciplina del Codice della crisi d’impresa che si viene esaminando. Il sistema si fonda sull’indiscutibile postulato – sancito anche nella proposta di Direttiva – che la diagnosi e l’intervento precoci aumentano la probabilità di successo del risanamento della impresa. Orbene, in questa visuale appare chiaro che rilevare fattori critici di rischio “esterni”, nel senso più volte precisato, afferenti cioè al mercato in generale o al comparto economico particolare e che non riguardano la specifica impresa nel breve periodo, ma che ben potrebbero riguardare [continua ..]

10. Altre ipotesi di rilevanza giuridica della fattispecie: responsabilità degli amministratori e piani di risanamento

Come accennato in apertura, dato l’elemento di “esternalità” rispetto all’impresa di tale crisi ne consegue una differente valutazione, in punto di responsabilità, del­l’operato degli amministratori e degli organi di controllo in ordine all’acclarato obbligo di monitoraggio dell’attività d’impresa, cui si riconnette la correlativa responsabilità per mancato ricorso a procedure concorsuali. Proprio il connotato “esterno” all’impresa dell’evento, lungi dall’essere un salvacondotto per amministratori e controllori della società, sicuramente deve essere un elemento rilevante ai fini del giudizio di responsabilità. Può darsi il caso di una crisi sistemica subitanea che colga di sorpresa le imprese, così come all’opposto potrà darsi l’evenienza di possibilità di anticipata diagnosi di una crisi sistemica (per le ragioni più volte espresse, questa possibilità di giudizio precoce è l’elemento tipizzante per le crisi di mercato e sistemiche); nel qual caso andrà valutato se l’impresa avrebbe potuto adottare con maggior anticipo misure difensive in vista di una probabile contrazione del mercato. La rilevanza giuridica del concetto di crisi sistemica e di mercato svolge i suoi effetti sul piano delle procedure di concordato preventivo e accordi di ristrutturazione e nella esecuzione dei piani attestati. Nel senso che un piano di ristrutturazione non può prescindere dai connotati di tale crisi e parimenti altrettanto non può disgiungersi in sede di giudizio di fattibilità del piano. Sotto tale profilo tutti gli elementi caratterizzanti una crisi sistemica assumono rilevanza: a) il risanamento dell’impresa è condizionato dal risanamento del comparto in cui l’impresa opera. Ciò comporta non solo la rilevanza delle valutazioni prognostiche di tipo economico del settore, ma anche dell’eventuale prospettarsi di interventi statali di sostegno (economico e/normativo); b) la durata del piano non può prescindere dalla prevedibile durata della crisi in quel particolare settore, il che anche potrebbe evidenziare un arco temporale più lungo del quinquennio, ormai dogmaticamente sussunto a regola di durata massima di un piano di ristrutturazione. Le notazioni appena svolte evidenziano dunque la [continua ..]

NOTE