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Teatri stabili ad iniziativa pubblica

Concetta Costa (Professore ordinario di Diritto commerciale nell’Università di Catania)

L’autore si occupa di verificare se la normativa sulla composizione della crisi da sovraindebitamento prevista dagli artt. 6 ss., L. 27 gennaio 2012, n. 3, possa applicarsi anche alle associazioni e fondazioni di natura pubblica, ed in particolare ai “Teatri stabili”, dei quali oggi molti in crisi, giungendo alla conclusione positiva sia alla luce dell’ampio presupposto soggettivo della procedura, sia alla compatibilità con le normative di settore.

PAROLE CHIAVE: sovraindebitamento - l. 27 gennaio 2012 - normativa sulla composizione della crisi

The author asserts the applicability of the resolution procedures on insolvency and over-indebtedness pursuant to L. n. 3/2012 to public Theatres, not subject to provisions on bankruptcy and creditor agreements.

Sommario:

1. Il problema - 2. L’ampio presupposto soggettivo della procedura di sovraindebitamento - 3. Teatro stabile ad iniziativa pubblica e procedure concorsuali - 4. Gli statuti dei Teatri stabili - 5. Teatro stabile ed attività imprenditoriale - 6. Natura pubblicistica dei Teatri stabili ad iniziativa pubblica - 7. Conclusioni in ordine alla applicabilità della procedura - NOTE


1. Il problema

Una interessante questione oggi di attualità è quella della possibilità di accesso dei cosiddetti “Teatri stabili ad iniziativa pubblica” alla procedura di composizione della crisi da sovraindebitamento prevista dagli artt. 6 ss., L. 27 gennaio 2012, n. 3, con particolare riferimento alla sussistenza del requisito soggettivo per l’ammissione alla procedura. Trattasi di teatri di prosa in mano pubblica costituiti in forma di fondazione, di associazione o raramente di ente autonomo, che svolgono una importante funzione culturale, ma che, vivendo in prevalenza di contributi pubblici, manifestano oggi significativi segnali di crisi soprattutto a causa delle difficoltà economiche dei loro principali soci e sostenitori, gli enti locali, specie comuni e regioni. Il problema è connesso a quello, più generale e discusso, della sottoponibilità di soggetti a carattere pubblico alla procedura di composizione della crisi da sovraindebitamento [1], ma presenta caratteri comunque peculiari vista la veste giuridica e la particolare attività svolta da questi soggetti.

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2. L’ampio presupposto soggettivo della procedura di sovraindebitamento

Il requisito soggettivo per l’accesso alla procedura, come è noto, è indicato dal 1° comma dell’art. 6, L. n. 3/2012: «Al fine di porre rimedio alle situazioni di sovraindebitamento non soggette né assoggettabili a procedure concorsuali diverse da quelle regolate dal presente capo è consentito al debitore concludere un accordo con i creditori nell’ambito della procedura di composizione della crisi disciplinata dalla presente sezione». In sostanza sono ammessi alla procedura tutti i soggetti per i quali non sia disposta, dalla legge fallimentare o da leggi speciali, una specifica procedura che possa definirsi “concorsuale”, quindi fondata sul concorso dei creditori, sul blocco delle esecuzioni individuali e sulla par condicio creditorum. Trattasi quindi di una procedura “residuale”, destinata a tutti i soggetti che non dispongono di una specifica normativa concorsuale. Va subito precisato in proposito che sin dalle prime interpretazioni della legge si è sottolineato che la genericità della formula utilizzata consente di ritenerla applicabile, oltre che agli imprenditori agricoli ed ai piccoli imprenditori, anche a soggetti istituzionalmente non svolgenti attività d’impresa, quali i professionisti, o ad enti diversi dalle società, quali associazioni, fondazioni, ecc. [2]. In sostanza, trattasi una disciplina di portata generale tendente a colmare i vuoti lasciati dalla disciplina concorsuale, ed a consentire anche ai soggetti non fallibili di beneficiare di strumenti di accordo con i creditori o di esdebitazione per qualche verso paragonabili a quelli previsti dalla legge fallimentare, e ciò anche per motivi di compatibilità con i dettati costituzionali. Tale dato interpretativo è di particolare importanza, in quanto può affermarsi che la ratio della legge non è una ratio afflittiva, come può essere ritenuta ancora in parte quella della legge fallimentare, bensì, si ribadisce, quella di fornire ad una ampia platea di soggetti non fallibili (tra cui anche i consumatori, ma qui la disciplina è un po’ diversa) uno strumento, in buona parte analogo al concordato preventivo di cui alla legge fallimentare, per pervenirsi al superamento di uno stato di crisi finanziaria e di sovraindebitamento. Ciò è mostrato con [continua ..]

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3. Teatro stabile ad iniziativa pubblica e procedure concorsuali

Poste queste premesse, occorre verificare quindi se i “Teatri stabili ad iniziativa pubblica”, costituiti in prevalenza nella forma di associazione riconosciuta o di fondazione, rientrino nei parametri della legge, ed in particolare, in primo luogo, se il loro stato di crisi rientri tra le «situazioni di sovraindebitamento non soggette né assoggettabili a procedure concorsuali» cui si riferisce la legge. Va precisato in proposito che la L. n. 3/2012 parla di “situazioni”, ma più correttamente, alla luce della nostra tradizione e normativa concorsuale, dovrebbe parlarsi di “soggetti assoggettabili a procedure concorsuali”, dandosi per scontato, per l’accesso alla procedura di sovraindebitamento, la presenza dell’elemento oggettivo della “insolvenza”, della “crisi” o quantomeno del “sovraindebitamento”. Il quesito si risolve quindi nella verifica se i suddetti Teatri stabili siano assoggettabili o meno ad una “procedura concorsuale”, e quindi al fallimento (e di conseguenza al concordato preventivo), alla liquidazione coatta amministrativa, alla amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi di cui al D.Lgs. 8 luglio 1999, n. 270, o ad altra procedura che possa definirsi “concorsuale”. Ciò passa ovviamente da una attenta analisi degli statuti, degli scopi e della operatività dei suddetti Teatri, che peraltro presentano tra loro somiglianze ed affinità tali da consentire lo svolgimento di un discorso unitario. Può comunque subito escludersi la sottoponibilità dei suddetti Teatri alla liquidazione coatta amministrativa, pur trattandosi di soggetti che svolgono attività di interesse pubblico e con finanziamenti pubblici, in quanto tale procedura concorsuale, a differenza del fallimento, non è una procedura di applicazione generale, ma deve essere specificamente prevista e disciplinata dal legislatore per soggetti determinati (come avviene ad esempio per banche, assicurazioni, SIM, alcune imprese pubbliche, ecc.), e non risulta che per i teatri di prosa vi sia alcuna normativa di tal genere. L’art. 2 L. Fall. stabilisce infatti che «La legge determina le imprese soggette a liquidazione coatta amministrativa, i casi per i quali la liquidazione coatta amministrativa può essere disposta e [continua ..]

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4. Gli statuti dei Teatri stabili

Come è noto, l’art. 1 L. Fall. recita: «Sono soggetti alle disposizioni sul fallimento e sul concordato preventivo gli imprenditori che esercitano una attività commerciale, esclusi gli enti pubblici» (analoga previsione è contenuta nell’art. 2221 c.c.). Occorre quindi verificare da un canto se il “Teatro stabile ad iniziativa pubblica” possa definirsi “imprenditore” e l’attività esercitata “attività commerciale”, dall’altro se i suddetti Teatri stabili possano farsi rientrare tra gli “enti pubblici”, e come tali essere sottratti al fallimento, nonostante la forma privatistica di associazione o fondazione ai sensi dell’art. 14 ss. c.c. da essi rivestita. A tal fine può esaminarsi lo statuto dell’Ente Teatro di Rilevante Interesse Culturale Stabile della Città di Catania, in formula abbreviata Teatro Stabile di Catania, costituito in forma di associazione, ai sensi dell’art. 9, 1° comma, D.L. 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 ottobre 2013, n. 112, dai seguenti soggetti: Comune di Catania, Città Metropolitana di Catania, Regione Siciliana e Ente Teatro di Sicilia, con lo scopo «di produrre ed eseguire spettacoli teatrali, nell’intento di mantenere ed arricchire le nobili tradizioni del Teatro di Prosa in generale e del Teatro Siciliano in particolare; di contribuire all’educazione artistica, culturale e spirituale del popolo e di fare conoscere, attraverso una loro maggiore divulgazione e valorizzazione, le opere di autori italiani, siciliani e stranieri, riservando un prevalente rilievo alla produzione nazionale; di curare la formazione, l’aggiornamento ed il perfezionamento dei quadri artistici e tecnici, attraverso una propria scuola d’Arte Drammatica; di sostenere l’attività di ricerca e sperimentazione anche in coordinamento con l’Università, con le altre Associazioni e/o Compagnie specializzate nel settore» (art. 7, 2° comma, statuto dell’associazione). Tale statuto, che peraltro sostanzialmente ricalca le previsioni degli statuti degli altri Teatri stabili ad iniziativa pubblica, all’art. 7, 1° comma, prevede espressamente che il Teatro «non persegue finalità di lucro». Per quanto riguarda il finanziamento dell’attività, ed in [continua ..]

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5. Teatro stabile ed attività imprenditoriale

Quanto appena esposto, che si ribadisce ricalca pur con delle diversità quanto previsto dagli altri statuti, appare determinante al fine di valutare se il Teatro possa definirsi “imprenditore” e l’attività esercitata “attività commerciale”. Qualche riserva potrebbe già porsi sulla qualifica di “imprenditore” del Teatro, svolgendo esso «professionalmente una attività … organizzata al fine della produzione … di servizi», ai sensi dell’art. 2082 c.c., ma potendosi già dubitare se quella svolta dal Teatro sia una “attività economica”, ai sensi del suddetto art. 2082 c.c., ed alla luce di quanto detto in ordine alla copertura dei costi ed allo scopo sociale. Sicuramente molto più difficile invece ritenere che il Teatro possa qualificarsi un imprenditore “commerciale” e l’attività esercitata una attività “commerciale” ai sensi dell’art. 2195 c.c. È noto che l’art. 2195 c.c. non richiede, per la qualifica di “imprenditore commerciale” la presenza dello “scopo di lucro”, previsto invece per le società dall’art. 2247 c.c. È però anche vero che è opinione assolutamente diffusa e pacifica che l’impren­ditore commerciale, per definirsi tale, anche qualora non persegua lo scopo di lucro, debba comunque operare in regime di economicità, perseguendo quantomeno la parità tra costi e ricavi [3], e che l’eventuale dissesto debba derivare dal mercato e dagli esiti dell’attività, mentre non può ritenersi imprenditore commerciale chi eserciti una attività di cui si sappia a priori che non avrà il carattere dell’economicità e rispetto alla quale il relativo endemico disavanzo verrà sistematicamente finanziato a fondo perduto da soggetti pubblici, come nel caso di specie. D’altra parte è noto che, accanto alle classiche figure dell’imprenditore commerciale e dell’imprenditore agricolo, negli ultimi anni sono andate configurandosi, anche con l’avallo della dottrina e della giurisprudenza, oltre che del legislatore, figure imprenditoriali non rientranti nelle suddette due categorie, in particolare quelle operanti nel cosiddetto “terzo settore”, caratterizzate in [continua ..]

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6. Natura pubblicistica dei Teatri stabili ad iniziativa pubblica

Ma anche qualora dovesse ritenersi “commerciale” l’attività esercitata dai Teatri stabili ad iniziativa pubblica, ritengo che egualmente dovrebbe escludersi l’applica­bilità della procedura fallimentare, e ciò a causa della natura sostanzialmente pubblica dei Teatri stessi, pur in presenza di una “veste” in prevalenza di natura privatistica. Come si è ricordato, l’art. 1 L. Fall. recita: «Sono soggetti alle disposizioni sul fallimento e sul concordato preventivo gli imprenditori che esercitano una attività commerciale, esclusi gli enti pubblici». Anche dopo la riforma del 2006, l’espres­sione è rimasta quella stessa originariamente presente nel testo del 1942, quando però la presenza dello Stato e dei soggetti pubblici nell’economia era realizzata quasi esclusivamente tramite enti pubblici economici, mentre la realtà odierna mostra l’ampio utilizzo di istituti di diritto privato. In conseguenza di ciò la dottrina, specie amministrativistica, ha, ma anche e soprattutto al di là delle problematiche fallimentari, ampliato e reso sostanziale il concetto di “ente pubblico” e di “soggetto pubblico”, ritenendo che la sostanza pubblicistica debba prevalere sulla forma, pur anche qualora vengano utilizzati istituti di diritto privato per perseguire i fini pubblicistici [4]. In particolare la natura pubblicistica viene fatta emergere, come anche nella giurisprudenza del Consiglio di Stato [5], da alcuni indici sintomatici, tra i quali: a) la costituzione da parte di soggetti pubblici; b) lo scopo pubblicistico e l’assenza dello scopo di lucro; c) la presenza di sistematici finanziamenti pubblici; d) la collocazione nell’ambito di progetti e normative di pubblica utilità. A ben vedere tutti questi requisiti sono presenti nel Teatri di cui si discute, che rientrano tra i «Teatri stabili ad iniziativa pubblica» previsti e disciplinati dal D.M. 1° luglio 2014 e dal D.M. 12 settembre 2007. La disciplina generale dei Teatri stabili ad iniziativa pubblica è inserita nell’ambito della regolazione del Fondo unico per lo spettacolo, secondo la previsione della L. 30 aprile 1985, n. 163 recante la “Nuova disciplina degli interventi dello Stato a favore dello spettacolo”. Il D.M. 12 settembre 2007, interamente [continua ..]

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7. Conclusioni in ordine alla applicabilità della procedura

Va infine precisato che, anche qualora dovessero ritenersi applicabili ai Teatri di prosa ad iniziativa pubblica eventuali normative di carattere pubblicistico che disciplinano la liquidazione degli enti pubblici [7], come la L. 4 dicembre 1956, n. 1404 o le leggi regionali emanate in attuazione del D.Lgs. n. 207/2001, ciò non dovrebbe costituire comunque un ostacolo alla possibilità di avvalersi della procedura prevista dalla L. n. 3/2012, in quanto le procedure liquidatorie previste dalle suddette normative non possono comunque qualificarsi “procedure concorsuali”, mancando gli indefettibili caratteri del concorso dei creditori, del blocco delle esecuzioni individuali e della par condicio creditorum [8]. Salvo a voler ritenere che vi sia una assoluta incompatibilità tra soggetti di natura pubblica e procedura di composizione della crisi da sovraindebitamento [9], ma non se ne vedono le ragioni, se non quella molto discutibile della difficoltà di coordinamento tra giudice civile ed autorità amministrativa, e tra procedure pubblicistiche di liquidazione e procedure civilistiche di risanamento. A ciò si aggiunga che le procedure liquidatorie pubbliche non prevedono forme di “concordato” o di “accordo di composizione della crisi” analoghe a quelle della legge fallimentare e della L. n. 3/2012, ad esse alternative ed ad esse sostituibili [10].

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NOTE

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