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La responsabilità della curatela fallimentare per omessa bonifica, ripristino e recupero dello stato dei luoghi inquinati
Gianni Capobianco, Dottorando di ricerca in Scienze Giuridiche nell’Università di Siena
Attraverso lo studio della più recente giurisprudenza amministrativa ed europea in tema di responsabilità del soggetto non colpevole dell’inquinamento, con approccio interdisciplinare, il presente contributo intende porre in luce l’assoluta mancanza di coordinamento tra normativa concorsuale ed ambientale nonché il paradosso della (potenziale) responsabilità penale del curatore fallimentare nominato rispetto agli obblighi di bonifica, ripristino e recupero dello stato dei luoghi inquinati nonché rispetto al corretto smaltimento dei rifiuti, spesso speciali, acquisiti alla procedura fallimentare. Ed infatti, l’analisi condotta sul delitto di “omessa bonifica” (art. 452-terdecies c.p.), introdotto con la riforma sugli Ecoreati del 2015, insieme al restante apparato sanzionatorio in materia, pare non tenere in adeguata considerazione una situazione di fatto insormontabile: l’assenza di attivo disponibile, da parte della curatela, da destinare alle dispendiose operazioni di risanamento ambientale, di cui pure una recente Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 2021 sembra avere contezza.
Through the study of the most recent administrative and European jurisprudence on the liability of the person not guilty of pollution, with an interdisciplinary approach, the work aims to highlight the absolute lack of coordination between bankruptcy and environmental legislation and the liability, also criminal, of the bankruptcy trustee with respect to the obligations of remediation, restoration and recovery of the state of the polluted places, as well as on the correct disposal of waste acquired at the bankruptcy procedure. In particular, the analysis of the crime of “omitted reclamation” (art. 452-terdecies c.p.), introduced with the reform on Eco-crimes of 2015, does not have adequate consideration of a factual situation: the absence of available assets, the absence of assets to be used in costly environmental remediation operations, which a recent Plenary Meeting of the Council of State in 2021 also seems to know.
Keywords: environmental responsibility – remediation – waste – bankruptcy trustee; contamination – dispossession.
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Sommario:
1. Premessa: il curatore fallimentare e l’inquinamento del debitore fallito - 2. Ambiente ed insolvenza: lo studio europeo sull’attuazione della “Directive on Environmental Liability” (ELD) da parte delle imprese in (pre)insolvenza - 3. Gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa e della Corte di Giustizia UE sulla posizione del soggetto non responsabile dell’inquinamento - 3.1. I (limitati) obblighi di intervento e di notificazione gravanti sul soggetto non responsabile della contaminazione: l’art. 245 del D.Lgs. n. 152/2006 - 4. I rifiuti acquisiti alla procedura fallimentare. Il recente orientamento inaugurato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nel 2021 - 5. L’apparato sanzionatorio: il delitto di omessa bonifica (art. 452-terdecies c.p.) e la contravvenzione di cui all’art. 257 del D.Lgs. n. 152/2006 - 6. L’assenza di attivo fallimentare disponibile nella procedura: la (discussa) doverosità della condotta della curatela fallimentare - 7. Profili conclusivi: sul necessario (migliore) coordinamento tra testi normativi - NOTE
1. Premessa: il curatore fallimentare e l’inquinamento del debitore fallito
Al momento della sentenza dichiarativa di fallimento, sempre più frequentemente, l’organo gestorio della procedura, quale detentore ed amministratore delle res oggetto di spossessamento, trova a confrontarsi con puntuali obblighi di intervento prescritti dalla legislazione ambientale riferiti a fatti commessi (più spesso omessi) dall’imprenditore fallito durante l’esercizio dell’impresa. E tuttavia, sebbene il tema concernente la tutela ambientale nella procedura fallimentare interessi una più ampia riflessione di politica del diritto in merito all’allocazione delle esternalità negative di produzione, tanto interna quanto soprattutto europea, l’apparato sanzionatorio come pure i criteri di imputazione delle responsabilità non sembrano del tutto coordinati con i principi e le specialità della disciplina concorsuale. Obiettivo del presente lavoro, dunque, è quello di porre in luce l’ennesima [continua ..]
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2. Ambiente ed insolvenza: lo studio europeo sull’attuazione della “Directive on Environmental Liability” (ELD) da parte delle imprese in (pre)insolvenza
Come poc’anzi anticipato, un interessante recente studio preparato per il Parlamento europeo ha rilevato come la normativa dei singoli Stati membri, in diverso modo, sia (in)capace di fronteggiare l’annoso problema dell’insolvenza dell’impresa inquinatrice tenuta a sostenere i costi ambientali in omaggio al principio europeo inquinatore-pagatore e, quindi, ad evitare che dette operazioni siano finanziate con i contributi dei cittadini. Come noto, infatti, la Direttiva ELD sulla responsabilità ambientale, mostrando la chiara consapevolezza del legislatore europeo sull’impossibilità di completare i necessari interventi ambientali di ripristino nel caso in cui l’impresa obbligata divenga insolvente, esorta agli Stati membri, quantomeno, ad «incoraggiare lo sviluppo, da parte di operatori economici e finanziari appropriati, di strumenti e mercati di garanzia finanziaria, (…) per assolvere alle responsabilità ad [continua ..]
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3. Gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa e della Corte di Giustizia UE sulla posizione del soggetto non responsabile dell’inquinamento
Venendo al quadro normativo e giurisprudenziale interno, sulla problematica possibilità che sul soggetto non responsabile della contaminazione di un’area possano farsi gravare gli obblighi previsti nel Titolo V, Parte IV del D.Lgs. n. 152/2006, relativo alle bonifiche dei siti inquinati, la giurisprudenza amministrativa ha dibattuto a lungo negli ultimi anni [8]. Sul punto, invero, già prima dell’intervento risolutorio di ben due note Adunanze Plenarie gemelle del Consiglio di Stato, erano emersi due grandi contrapposti orientamenti giurisprudenziali [9]. Secondo una prima minoritaria tesi, in particolare, le disposizioni di diritto interno, contenute principalmente nel Codice dell’ambiente, ed europeo legittimano l’imposizione, da parte delle amministrazioni competenti, di tutte le necessarie misure di prevenzione e riparazione anche nei confronti del soggetto non responsabile della contaminazione [10]. In primo luogo, veniva [continua ..]
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3.1. I (limitati) obblighi di intervento e di notificazione gravanti sul soggetto non responsabile della contaminazione: l’art. 245 del D.Lgs. n. 152/2006
Come si è già avuto modo di osservare, il soggetto non responsabile della (potenziale) contaminazione dell’area è tuttavia destinatario, quantomeno, di uno specifico obbligo di intervento e di notificazione nei riguardi delle amministrazioni competenti al quale si aggiungono, ulteriormente, talune facoltà di intervento su base volontaria attribuite dalla legge [25]. Ed infatti, primariamente, l’art. 245 TUA prescrive che, fatti salvi gli obblighi del soggetto responsabile dell’inquinamento potenziale, che trovano applicazione al momento in cui si verifica un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito (art. 242), il proprietario o il gestore dell’area «che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento delle concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve darne comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti e attuare le misure di [continua ..]
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4. I rifiuti acquisiti alla procedura fallimentare. Il recente orientamento inaugurato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nel 2021
Con una recentissima e discussa decisione, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è stata poi chiamata a comporre un diverso acceso contrasto giurisprudenziale [29] in merito alla legittimazione passiva del curatore fallimentare rispetto alle ordinanze adottate dagli enti pubblici ex art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006 [30], in materia di rifiuti [31]. Secondo il giudice amministrativo, infatti, in seguito alla pronunzia della sentenza dichiarativa di fallimento, l’onere di ripristino e smaltimento dei rifiuti ricade sulla curatela fallimentare ed i relativi costi gravano sulla massa dei creditori [32]. Più in dettaglio, detta legittimazione passiva, si ricollegherebbe alla qualifica di detentore dei beni sui quali i rifiuti insistono dal momento che ad assumere rilievo sarebbe la mera disponibilità materiale dei beni [33]; in altre parole, il titolo giuridico che consente la gestione del patrimonio nel quale i beni inquinati [continua ..]
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5. L’apparato sanzionatorio: il delitto di omessa bonifica (art. 452-terdecies c.p.) e la contravvenzione di cui all’art. 257 del D.Lgs. n. 152/2006
Il suesposto quadro, in particolare la [discutibile] qualificata legittimazione passiva del curatore fallimentare rispetto alle ordinanze comunali in materia di rifiuti, si presenta altamente problematico passando allo studio dell’apparato sanzionatorio previsto proprio a fronte della mancata ottemperanza delle (ordinate) operazioni di bonifica [39], ripristino [40] o recupero dello stato dei luoghi inquinati [41] ovvero dell’abbandono, deposito od immissione dei rifiuti nelle acque, superficiali o sotterranee; nonché, da ultimo, l’inottemperanza delle ordinanze sindacali con le quali sono disposte tutte le operazioni necessarie alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al conseguenziale ripristino dello stato dei luoghi. A ben vedere, ad assumere rilievo sono diverse fattispecie criminose; tra queste, le principali da attenzionare sono una delittuosa (art.452-terdecies c.p.) [42] e l’altra di [continua ..]
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6. L’assenza di attivo fallimentare disponibile nella procedura: la (discussa) doverosità della condotta della curatela fallimentare
Ebbene, tanto sommariamente premesso, gli obblighi di intervento ed i connessi profili di responsabilità amministrativa e penale suesposti, ad avviso di chi scrive, si presentano particolarmente problematici qualora ad esservi obbligato sia il curatore fallimentare il quale, proprio attraverso lo spossessamento in sede concorsuale, diviene amministratore del patrimonio fallimentare compiendo tutte le operazioni della procedura nell’ambito delle funzioni attribuite dalla legge [56]. Ed inoltre, è bene subito rammentare come, a norma dell’art. 42 L. Fall., ad essere ricompresi nel fallimento sono sia i beni del fallito, esistenti alla data della sentenza dichiarativa di fallimento che i beni che pervengano al fallito durante il fallimento stesso [57]. Infine, va osservato che, nell’esercizio delle sue funzioni, il curatore fallimentare possiede, altresì, la qualifica di pubblico ufficiale [58]. Sebbene nessun dubbio sorga in merito [continua ..]
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7. Profili conclusivi: sul necessario (migliore) coordinamento tra testi normativi
L’esame condotto nel presente lavoro, in una prospettiva interdisciplinare del diritto concorsuale con il diritto amministrativo e penale, oltre che europeo, ha consentito di evidenziare una grave problematica emersa nella pratica delle procedure concorsuali che richiede il necessario, auspicato, intervento legislativo. A sommesso modo di vedere di chi scrive, infatti, sorvolando dall’alto il problema, è possibile ricondurre tutte le considerazioni svolte e le problematiche emerse ad un comune denominatore da attenzionare maggiormente che attiene alla discutibile tecnica normativa impiegata dal legislatore della crisi, anche con la recente riforma organica. Si tratta, in particolare, di una alquanto censurabile prassi di legiferare una materia, come quella concorsuale, fortemente interconnessa con altre discipline giuridiche senza, tuttavia, adeguatamente coordinarle. Ebbene, sul punto, non può non rilevarsi come tale criticità sia ben conosciuta [continua ..]
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